محمد العجاتي
مصر

مقدمة

نظرا “لزيادة واتساع رقعة الحرية والتمثيل الديمقراطي، فقد زاد الاهتمام بشكل كبير بموضوع الانتخابات باعتبارها أهم صور المشاركة والمساهمة في التحولات الديمقراطية. لم تعد عملية الانتخابات بسيطة وسهلة كما كانت سابقا”، بل أصبحت عملية صعبة ومعقدة ولها آليات خاصة تساعد المرشحين على النجاح والفوز في الانتخابات. كما تساعد الناخبين على التعرف على برامج المرشحين وزيادة الوعي لديهم لإجراء الاختيار الصحيح. ونظرا لهذه الأهمية الملحة للعملية الانتخابية باعتبارها عصب الديمقراطية وأهم آليات بناء الشرعية للنظام السياسي ككل، كما أنها القاعدة الأساسية في تشكيل الهيئات النيابية، وهو ما تتطلب أن تُعهد مسئولية ﺍﻟﻔﻌﺎﻟﻴﺎﺕ الانتخابية في العديد من الدول إلى هيئة ﺃﻭ جهة محددة ﺃﻭ أكثر وهي اللجان الانتخابية. اللجان الانتخابية هي الهيئات المسؤولة عن الإشراف على تنفيذ وضمان حرية ونزاهة الانتخابات. وإن اختلفت مسمياتها من دولة إلى أخرى، وقد تكون تلك الإدارة دائمة أو مؤقتة، مركزية أو لامركزية. ولذلك كان من الإيجابي في الدستور المصري الجديد فكرة النص على إنشاء المفوضية الوطنية للانتخابات وجاء ذلك في أربع مواد من المادة) 208) حتى المادة (211).

وتطرح هذه الورقة، من خلال دراسة تجارب دول أخرى سبقت في تأسيس مثل هذه المفوضيات، ومن خلال الواقع السياسي وتجربة اللجنة العليا للانتخابات في العامين الأخيرين ما بعد ثورة 25 يناير، تطرح الورقة رؤية للمواد التي تناولت هذه المفوضية في الدستور وما نحتاجه في التشريع الخاص بهذه المفوضية.

أولا:- تعريف “الإدارة الانتخابية” أو “المفوضية الانتخابية”:

المفوضية هي “المؤسسة أو الهيئة المسؤولة قانونيا عن إدارة وتنفيذ بعض أو كافة الجوانب الأساسية في العملية الانتخابية، والاستفتاءات بمختلف أشكالها .وتتخذ الإدارة الانتخابية أشكالا وأحجاما مختلفة، بناء على النظام السياسي والواقع الاجتماعي للبلد المعني، وبغض النظر عن شكلها أو حجم المسؤوليات المترتبة عليها والمناطة بها، إلا أنها جميعا تتفق على مبدأ واحد ألا وهو تنظيم وتنفيذ عمليات انتخابية تتسم بالمعايير العليا للنزاهة والحيادية، وممارسة مسؤولياتها المجتمعية، والتعامل بعدالة مع كافة أطياف المجتمع من خلال توفير سبل المشاركة للجميع، ناهيك عن مسؤولياتها الدولية^([1])

ويوضح الجدول التالي أنواع المفوضيات المختلفة:

أشكال المفوضية الانتخابية	طبيعة المفوضية ومسئوليتها	أمثلة
المفوضية الانتخابية المستقلة	●    هيئة مستقلة تعمل كمؤسسة منفصلة كليا عن السلطة التنفيذية ولها ميزانيتها الخاصة بها والتي تقوم بإدارتها بشكل مستقل. ●    لا تتبع الإدارة الانتخابية لأية جهة ولا تكون مسئولة أمام أية وزارة أو إدارة حكومية، إلا أنها يمكن أن تكون مسئولة أمام السلطة التشريعية (البرلمان) أو القضاء أو رئيس البلاد. ●    تتألف هيئة الإدارة الانتخابية المستقلة من أعضاء لا يتبعون للحكومة أثناء عملهم.	أرمينيا/ أستراليا/ إندونيسيا /أورجواي/ بوركينا فاسو/البوسنة والهرسك/ بولندا/ تيلاند/ جنوب أفريقيا/ جورجيا/ فلسطين/ كندا/ كوستاريكا/ ليبيريا/ موريشيوس/ نيجيريا/ الهند/ اليمن.
المفوضية الانتخابية الحكومية	●      تقوم في تلك البلدان التي تعمل فيها السلطة التنفيذية، على تنظيم وإدارة العمليات الانتخابية وذلك من خلال احدى الوزارات (كوزارة الداخلية مثلا) أو من خلال سلطاتها المحلية. ●      يرأسها أحد الوزراء أو الموظفين الحكوميين. ●      مسئولة أمام أحد الوزراء الأعضاء في السلطة التنفيذية. ●      لا تتألف هذه الإدارة من أعضاء وتقع ميزانيتها ضمن ميزانية إحدى الوزارات أو السلطة المحلية.	بريطانيا/ تونس/ الأردن/ لبنان/ الجزائر/ المغرب/ الدنمارك/ سنغافورة/ سويسرا/ الولايات المتحدة الأمريكية/ نيوزيلندا
المفوضية الانتخابية المختلطة	●      نجد عادة مكونين رئيسين يشكلان تركيبة مزدوجة للإدارة الانتخابية: هيئة مستقلة عن السلطة التنفيذية وهيئة انتخابية تنفيذية([2]). ●      الأولى معنية بوضع السياسات الانتخابية العامة والإشراف على الانتخابات، والثانية بتنظيم الانتخابات وإدارة الفعاليات الانتخابية وتتبع لأحدى الوزارات أو السلطات المحلية.	الكاميرون/ فرنسا/ ألمانيا/ اليابان/ السنغال /إسبانيا

ثانيا:- تجارب دولية في مسألة المفوضية:

1- طبيعة اللجة وتشكيلها:

تحدد الهند هدف المفوضية في الإشراف ومراقبة جميع الانتخابات سواء كانت برلمانية أو المجالس التشريعية والانتخابات لمنصب الرئيس ونائب الرئيس. أما السويد فتتولى فيها المفوضية إعداد وتنسيق الانتخابات العامة والاستفتاءات الوطنية. وفي الحالة التونسية التي أسست مفوضيتها بعد الثورة فتقوم بالإشراف ومتابعة انتخابات المجلس الوطني التأسيسي وتنتهي مهامها بإعلانها النتائج النهاية ونشر التقرير النهائي لهذه الانتخابات^([3]).

ومن حيث التشكيل تعتبر المفوضية الكينية من الدول التي تتميز بتشكيل ديمقراطي حيث تتكون من رئيس اللجنة و8 أعضاء أساسيين تم ترشيحهم من خلال عملية تنافسية من قبل لجنة برلمانية. ويتم الموافقة على تلك اللجنة من قبل الجمعية الوطنية، كما يعينهم الرئيس بالتشاور مع رئيس الوزراء. وفقا لطبيعة اللجنة المؤقتة يتم وقف العضوية للأعضاء بمرور سنتين من صدور الإعلان الدستوري أو ثلاثة أشهر بعد صدور دستور جديد، أيهما أسبق^([4]). اما عن رئيس المفوضية: “يجب أن يكون مؤهلا ليكون قاضيا في المحكمة العليا والأعضاء الآخرين من المواطنين الحاصلين على الشهادات الجامعية وذوي خلق رفيع ويتمتعون بالنزاهة”.^([5]) فيما يتعلق بأعضاء اللجنة، فأعضاء الجمعية الوطنية، والسلطات المحلية، والمديرين التنفيذيين للأحزاب السياسية، والخدمة المدنية والقوات المسلحة لا يمكن تعيينهم من قبل اللجنة، وذلك وفقا للمادة 41 (4)، (5) من الدستور. ويحدد القانون آليات المحاسبة لأعضائها، فلا يجوز عزل أحد أعضاء لجنة الانتخابات المؤقتة المستقلة من منصبه إلا إذا ثبت عدم قدرته على أداء مهام منصبه، وإذا ثبت سوء سلوكه. ويتم العزل بقرار تعتمده الأغلبية داخل الجمعية الوطنية^([6]).

أما الهند فتتكون اللجنة من رئيس اللجنة و2 مفوضين، يتم تعيينهم من قبل رئيس الدولة، ولمدة 6 سنوات أو حتى يتم العضو 65 سنة. تعمل هذه اللجنة على مدار العام. مكونة من أعضاء ثلاثة متساوون في الحق في اتخاذ القرار. ويقوم رئيس اللجنة والعضويين الأخيرين بوضع الرواتب والبدلات بالاشتراك مع قضاة المحكمة العليا. وللجنة أمانة منفصلة تتكون من 300 موظف، تتمتع بميزانية مستقلة يتم وضعها بالتشاور بين اللجنة ووزارة المالية. ميزانية اللجنة تشمل في الأساس النفقات الأساسية التي يتم إنفاقها على العملية الانتخابية والتي تنعكس في الأساس في ميزانية الوحدات المعنية في الولايات والأقاليم.

وفي تونس تتشكل من هيئة مركزية مقرها تونس العاصمة تضم ستة عشر عضوا ومن هيئات فرعية، على مستوى الدوائر الانتخابية تكون مقراتها بمراكز الولايات وبمقرات البعثات الدبلوماسية وتضبط تركيبتها وهيكلتها الهيئة المركزية. تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري.

2- الدور والمهام

في محاولة للتعرف على الأدوار المختلفة من التجارب الدولية، يبين الجدول التالي دور المفوضيات في المراحل الثلاث قبل وأثناء وبعد العملية الانتخابية:

ما قبل	أثناء	ما بعد
●      إصلاح إدارة العملية الانتخابية لإضفاء الطابع المؤسسي ولضمان إجراء انتخابات حرة ونزيهة. ●      إنشاء أمانة عامة تتسم بالكفاءة والفاعلية. ●      حق الاستعانة بمن تراه من الشخصيات العامة والمتخصصين وذوى الخبرة في مجال الانتخابات. ●      تعزيز إجراء انتخابات حرة ونزيهة ●      تسجيل الناخبين الجدد وإعداد سجلاتهم الانتخابية. ●      تطوير نظام حديث لجمع ونقل وفرز البيانات الانتخابية. ●      إعداد قاعدة بيانات الناخبين. ●      ابداء الرأي في تقسيم الدوائر. ●      تحديد ضوابط التمويل والإنفاق الانتخابي والإعلان عنه ●       ضمان حق الاقتراع لكل المواطنين والمواطنات. ●       ضمان حق الترشح حسب الشروط القانونية المتعلقة بالموضوع. ●      توعية المواطنين بأهمية الانتخابات ونشر ثقافة الديمقراطية بين الناخبين. ●      تنظيم حملات لتوضيح العملية الانتخابية والحث على المشاركة فيها. ●      اعتماد المراقبين المحليين (من ذات الدولة) في مكاتب الاقتراع. ●      اعتماد المراقبين الدوليين على أن يكونوا ممثلين لجمعيات ومنظمات دولية. ●      حق الاستعانة بمن تراه من الشخصيات العامة والمتخصصين وذوى الخبرة في مجال الانتخابات. ●      في بعض الدول الأوروبية منذ الأول من أبريل 2001، أصبحت لجنة الانتخابات هي السلطة الوطنية المسئولة على تصديق بيانات مبادرات المواطنين الأوروبيين([7]). ●      يمكن الطعن على قرارات اللجنة أمام المحكمة العليا بتقديم مجموعة من الالتماسات المناسبة. ولكن بمجرد بدء العملية الانتخابية لا يتدخل القضاء في العملية الانتخابية، وبمجرد انتهاء العملية الانتخابية وإعلان النتيجة لا يمكن للجنة إعادة النظر في النتيجة من تلقاء نفسها، بل يجب أن تقدم التماسا للمحكمة العليا فيما يتعلق بانتخابات البرلمان والمجالس التشريعية.	●      تيسير عملية مراقبة ورصد وتقييم الانتخابات والاستفتاءات ●      تسوية المنازعات الانتخابية التي قد تنشأ خلال العملية الانتخابية وفقا” لقواعد القانون. ●      إدارة الاقتراع والفرز في الاستفتاءات والانتخابات. ويقوم بها الاعضاء، تحت الإشراف العام لمجلس المفوضية، ويمنحون الضمانات اللازمة لأداء عملهم بما يكفل لهم الحياد والاستقلال. ●      متابعة الحملات الانتخابية والحرص على المساواة بين كل المترشحات والمترشحين. ●      مراقبة العملية الانتخابية يوم إجراء الانتخابات ومتابعة عملية الاقتراع والفرز. ●      في بعض الدول الاوروبية منذ 2001، اصبحت لجنة الانتخابات هي السلطة الوطنية المسئولة عن تصديق بيانات مبادرات المواطنين الأوروبيين.	●      إعلان النتائج الأولية للانتخابات والتصريح بها ونشر النتائج النهائية. ●      قبول الطعون والبت فيها. ●      إعداد تقرير حول سير الانتخابات ونشره. ●      يمكن الطعن على قرارات اللجنة أمام المحكمة العليا بتقديم مجموعة من الالتماسات المناسبة. ولكن بمجرد بدء العملية الانتخابية لا يتدخل القضاء في العملية الانتخابية، وبمجرد انتهاء العملية الانتخابية وإعلان النتيجة لا يمكن للجنة إعادة النظر في النتيجة من تلقاء نفسها، بل يجب أن تقدم التماسا للمحكمة العليا فيما يتعلق بانتخابات البرلمان والمجالس التشريعية.

ونلاحظ هنا أن معظم المهام تقع في الفترة السابقة على العملية الانتخابية، لأن المهام التي تقوم بها المفوضية في هذه المرحلة تعد الضمان لحرية الانتخابات. أما مهام المرحلة الثانية والثالثة فتتعلق أكثر بنزاهة هذه العملية. فالحرية تعبر عن بيئة صالحة لإجراء هذه العملية أما النزاهة فتتعلق بشفافية ومصداقية العملية ذاتها.

ثالثا:- الحالة المصرية- رؤية وتوصيات:

عبر العامين الماضيين تولت اللجنة العليا الاشرف على الانتخابات والاستفتاءات وكان هناك عدة ملاحظات وجهت إلى طبيعتها وعملها، كان أهمها:

• ارتباطها الشديد من حيث التشكيل بالسلطة القضائية مما ترتب عليه خلط شديد بين صفتها كلجنة قضائية أو إدارية.
• التحصين الكامل لقراراتها في بعض الأحيان وهو أمر يثير دائما التساؤلات حول حق المواطن في الرقابة والتأكد من إجراءات وسير ونتيجة العملية الانتخابية.
• تداخل العمل مع جهات أخرى بداية من تحديد تاريخ الاستحقاق الانتخابي أو الاستفتاء وصولا للمحيط الجغرافي الذي يقع تحت اشرافها اثناء العملية.
• عدم وجود آليات واضحة للعمل: سواء الإجراءات الخاصة بعمل القضاة داخل اللجان (فترات الراحة، ظهور أي معوقات، حق الناخب في التعرف على شخصية القاضي) وصولا إلى آليات التقدم بالشكاوى من جانب الناخبين والمراقبين وطريقة التعامل معها.
• العلاقة الملتبسة مع المنظمات والهيئات التي تقوم بالرقابة على الانتخابات أو المجالس القومية التي لها علاقة بهذه العملية.

هذه الملاحظات هي ما يفترض أن نتحاشاه في المفوضية المزمع تأسيسها على عدة مستويات:

1. الشكل: الهيئة المستقلة هي الأنسب للحالة المصرية الراهنة، لا تتبع أي من السلطات وتكون مسئولة أمام القضاء، أعضائها من مصادر متنوعة.. مستقلون لهم خبرة بالعملية الانتخابية.
2. الرؤية والهدف: أن تكون مسئولة بالأساس عن الانتخابات التشريعية والرئاسية والمحلية، على أن يجوز لأي جهة تنظم انتخابات أن تستعين بخبرات المفوضية بشكل أو بآخر( نقابات- اتحادات عمالية- اتحادات طلابية،.. إلخ)
3. الدور والمهام: أن يشمل المراحل الثلاث للعملية الانتخابية الإعداد والتنفيذ والمتابعة، حتي إعلان النتيجة والطعون، وأن تكون هناك قواعد وآليات واضحة للمواطن ليتمكن من الحصول على جميع حقوقه سواء كان مرشحا أو ناخبا.

إلا أن المواد الأربعة التي جاءت في الدستور تجاهلت هذه المشكلات بل إنها عمقت بعضها وأعطته غطاءً دستوريا لها، وهو ما يتطلب قبل إعداد قانون التقدم عبر البرلمان القادم باقتراح لتعديل مواد الدستور الخاصة باللجنة للتغلب على المشكلات السابقة عبر الاستفادة من تجارب المفوضيات في دول شهدت مراحل تحول مشابهة:

فالمادة (208) من الدستور يمكن أن تمثل قاعدة جيدة وأساس عمل ملائم، أما المادة (209) فقد كرست الخلط بين أعضاء المفوضية والسلطة القضائية، وهو ما يستوجب أن لا يزيد عدد القضاة فيها عن الثلث ويكون الثلثين من ممثلي هيئات أخرى مثلما في تجارب عديدة : منظمات مجتمع مدني، أساتذة جامعات، ممثلين من النقابات العمالية والمهنية الأكبر عددا، ويمكن أن يتم ترشيحهم من جانب النقابات والاتحادات الممثلة لهذه الكيانات ويتم انتخابهم من ضمن المرشحين من جانب البرلمان مع ضمان توازن العدد.

المادة (210) قصرت الضمانات الخاصة بعمل اللجنة على إدارة الاقتراع والفرز دون سبب واضح وفي تعارض واضح مع المادة (208)، ويجب أن تمتد الضمانات إلى كافة المراحل بدءا من الإعداد.

المادة (211) كرست فكرة الحصانة في فقرتها الأخيرة وكان الأولى أن تأخذ هنا بالحالة الهندية كنموذج إذ تنص على “يمكن الطعن على قرارات اللجنة أمام المحكمة العليا بتقديم مجموعة من الالتماسات المناسبة، ولكن بمجرد بدء العملية الانتخابية، لا يتدخل القضاء في العملية الانتخابية، ولكن بمجرد انتهاء العملية الانتخابية وإعلان النتيجة لا يمكن للجنة إعادة النظر في النتيجة من تلقاء نفسها ولكن يجب أن تقدم التماسا للمحكمة العليا فيما يتعلق بانتخابات البرلمان والمجالس التشريعية”.

أما القوانين اللاحقة فيجب أن تركز على لوائح إدارة العملية الانتخابية بدقة من حيث الاجراءات والآليات المنظمة لذلك، كما يجب أن تتناول العلاقة بين اللجنة والمنظمات المنوط بها الرقابة على الانتخابات بما يمكن من رقابة فعالة تضمن للمواطن سواء مرشح أو ناخب كافة الحقوق الدستورية والقانونية، وليس فقط المتابعة أو المشاهدة. ومنح التقارير الصادرة عن المنظمات التي تقوم بالرقابة حجية قانونية والنص على إجراءات صريحه يستوجب على المفوضية اتخاذها حيالها.

إن مثل هذه الضمانات هي السبيل إلى لجنة تضمن في مرحلة التحول الديمقراطي أكبر قدر ممكن من الحرية والنزاهة للعملية الانتخابية التي تعد آلية من الآليات الأساسية للديمقراطية، لكن يجب علينا هنا أن نؤكد أن الانتخابات ليس المكون الوحيد للديمقراطية، كما أن حرية الانتخابات تتعلق ليس فقط بما ستقوم به هذه المفوضية إنما المناخ السياسي الشامل الذي يطرحه النظام السياسي القائم.

المصادر

• أشكال الإدارة الانتخابية، دليل المؤسسة الدولية للديمقراطية والانتخابات متواجد على:

http://www.ihec.iq/ihecftp/Research-and-Studies/Electronic-Library/30.pdf

• المهندس حامد خلف، المبادئ العامة للإدارة الانتخابية (2)، جمعية الفاق الوطني الإسلامية، 18/6/2010 متواجد على:

  http://www.alwefaq.org/press/index.php?show=news&action=article&id=1435

http://www.alwefaq.org/press/index.php?show=news&action=article&id=1464

• الأستاذ رفائيل لوبيز-بنتور، أجهزة إدارة الانتخابات: مؤسسات لإدارة الحكم، مكتب تطوير السياسات، برنامج الأمم المتحدة الإنمائي.
• أي نظام انتخابي تختاره مصر، ورقة بحثية 32، أكتوبر 2012، موجود في أشكال النظم الانتخابية، دليل المؤسسة الدولية للديمقراطية والانتخابات.
• محمد الجوهري، أنواع النظم الانتخابية، متواجد على

:http://mohamedalgohri.wordpress.com/2011/04/22/types-of-electoral-systems/

• شبكةالمعرفة الانتخابية :

ACE، http://aceproject.org/ace-ar/topics/es/onePage

• النظم الانتخابية، مدونة الدكتور عبد الله الفقيه،

http://dralfaqih.blogspot.com/2010/01/blog-post_05.html

Jillo Kadida, Court halts bid to disband ECK, Daily Nation , Monday 11 March,

2013 available on http://www.nation.co.ke/News/-/1056/489846/-/tllaki/-/

• دليل المؤسسة الدولية،

http://www.ihec.iq/ihecftp/Research-and-Studies/Electronic-Library/30.pdf

• المفوضية العليا للانتخابات في الهند:

http://eci.nic.in/eci_main1/the_setup.aspx

HYPERLINK “http://eci.nic.in/eci_main1/the_setup.aspx”

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

() وفقا لتعريف مشروع الانتخابات الصادر عن المؤسسة الدولية للديمقراطيةوالانتخابات.

^[2]()دليل المؤسسة الدولية،

http://www.ihec.iq/ihecftp/Research-and-Studies/Electronic-Library/30.pdf HYPERLINK “http://www.ihec.iq/ihecftp/Research-and-Studies/Electronic-Library/30.pdf”

() الفصل السابع من المرسوم الصادر بتاريخ 17 أبريل 2011،

^[3]http://www.isie.tn/Ar/image.php?id=154 HYPERLINK “http://www.isie.tn/Ar/image.php?id=154”

() المادة 41 (13) من الدستور

^[5]() المادة 41 (1)، (3)

^[6]() المادة 41 (8)، (9)

^[7]() مبادرات المواطنين الأوروبيين هي آداة لمواطني الاتحاد الأوروبي والتي يقومون باستخدامها من أجل اقتراح بعض التشريعات بخصوص قضية معينة، على المفوضية الأوروبية بهدف مناقشتها.